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歐美城鄉劃分的啟示:城鄉劃分不必與行政級別掛鉤

2020年09月16日 17:03來源:澎湃新聞
責任編輯:第一黃金網
摘要
在中國,哪里是城,哪里是鄉,是由行政區劃規定的。然而,作為行政區劃依據的城鄉劃分標準長期得不到更新,導致行政區劃的規定早
在中國,哪里是城,哪里是鄉,是由行政區劃規定的。

然而,作為行政區劃依據的城鄉劃分標準長期得不到更新,導致行政區劃的規定早已不能反映真實的城鎮化進程。哪里是城,哪里是鄉,成了一個模糊不清的問題。

這種認識上的模糊,不會影響人們的日常生活??梢坏┻M入到公共政策領域,如果仍然不加區分就有可能帶來政策的扭曲和失準。高速城鎮化的背景下,這個問題已經越來越突出,有必要盡快引入更為合理的城鄉劃分標準,并允許不同部門依據政策需要適度調整。

實際上,城鄉劃分不必與行政級別掛鉤。歐美國家開發出了一套復雜而靈活的城鄉劃分體系,不同部門可以依據政策特點制定相應的城鄉劃分標準,以致美國的“鄉村”定義多達二十幾種。靈活多元的城鄉劃分體系有利于在高速和高度城鎮化條件下精準進行“政策瞄準”,值得我們深入借鑒。

現行城鄉劃分體制的局限

現行體制下,如果在行政區劃上,一地被命名為“××鄉”“××村”,則意味著這里是鄉村;一地如果被命名為“××市”“××鎮”則意味著這里是城市。

作為我國行政區劃依據的是一套人口總量與產業特征的混合標準。當前,這套標準存在兩個問題:

一是不能很好地反映城鄉之別的本質。
城市化的一個中心含義,就是各類資源的空間集聚,城市的本質在于人口密度高。集聚可以促進分工,分工可以提升勞動生產率,這是城市化的動力源泉。國際上通?;凇叭丝诔砻軈^”(DID,Densely Inhabitant District)概念來定義城市,而我們僅僅依據人口和產業并不能反映城市的本質特征。

二是指標體系陳舊。如今,我們設立市鎮沿用的還是上世紀八九十年代的標準。近二三十年城鎮化快速推進,但城鄉劃分的指標體系長期得不到更新,行政區劃調整工作又更加滯后,由此帶來了城鄉劃分的混亂。

一些所謂的城中村、城郊村,早已融入城市;還有一些經濟發達村,事實上已經成為一座獨立的小城鎮??墒?,這些地區還在按鄉村進行管理。當一個地方在居住特征和經濟特征上都已經是城市形態的時候,如果還賦予其一套鄉村治理體制,那么這個體制無論多么地“現代化”,都是不符合實際需要的。

最早意識到這一問題的是統計部門。他們發現完全按照行政區劃進行統計已經難以反映中國真實的城鎮化率,于是國家統計局1999年以行政區劃為基準出臺了統計上的城鄉劃分標準。但這也只能部分修正統計口徑問題,而不能從根本上解決現行城鄉劃分體制存在的問題。

除了上述問題之外,我國城鄉劃分體制的一個重大問題是標準過于單一?,F行體制下,城鄉劃分幾乎只有行政區劃這一個標準,如果行政區劃得不到調整,那么其他劃分方式便都缺乏合法性基礎。

歐美的城鄉劃分體系

筆者嘗試通過三個問題,來講清楚歐美城鄉劃分體系的精髓。

第一個問題:多大規模的居民點,可以被界定為城市?

國際上,通常以聚居規模和人口密度作為城鄉劃分的基準。在美國,通常把人口規模50000人以上的地區稱作城市化地區(Urbanized Areas),而把人口規模介于2500-50000人的地區稱作城市群地區(Urban Clusters)。人口少于2500的居民點,任何時候都被認為是鄉村;人口多于50000的居民點,在任何時候都被界定為城市。而人口規模介于2500-50000的居民點,則要綜合其他參數進行評判,有時可能被劃為城市,有時又可能被劃為鄉村。來源:美國農業部經濟研究局

來源:美國農業部經濟研究局

除人口規模外,最重要的參數就是人口密度。根據美國人口普查局定義,確定為城市地區的一個關鍵條件是中心地帶的人口密度達到1000人/平方英里以上,且包括毗鄰中心的腹地在內的區域總人口密度達到500人/平方英里以上。其他國家與美國做法類似,只是在具體指標上有一些差異。比如,英國由于人口密度較高,通常人口規模10000以上的地區才有可能別劃分為城市。

第二個問題:皮奧里亞市究竟有多大?

隨著經濟社會發展和人口布局的演化,傳統上劃分城鄉的單一標準,已經難以適應日趨復雜的公共政策需求,于是,人們逐步開發出了多元化、多層次的城鄉分類方案作為補充。美國人口普查局、聯邦預算管理辦公室、農業部經濟研究局等機構依據行政區劃、土地利用和經濟聯系(經??梢岳斫鉃椤巴ㄇ趨^域”)制定了多套標準。

皮奧里亞是美國伊利諾伊州的一座城市。有意思的是,按照不同的標準,這座城市的邊界和人口可以有多種可能。如果按照行政區劃標準,這座城市有11萬人;如果按照土地利用標準,這座城市有24萬人;而如果把“通勤區域”視作一個完整單元,這座城市則可以有36萬人。來源:美國農業部經濟研究局

來源:美國農業部經濟研究局

2004年以來,英國也開發出了一套基于住宅聚落形態的城鄉劃分系統。這套系統在依據人口規模和密度劃分城鄉的基礎上,再結合郵遞信箱的數量,進一步將鄉村地區分為小市鎮、集村型村落、分散居民點,如果再結合產業結構、經濟特征和土地利用狀況,則可為公共行政與公共政策提供更準確的基礎信息。

第三個問題,不同的城鄉劃分標準如何使用?

城鄉本身是一個復雜的連續體,任何一種劃分方法都只是對這一實體的抽象反映,但并不代表城鄉連續體的實態。在具體運用上,歐美國家會根據政策類型和工作目標,靈活選用最符合特定活動需求的城鄉定義。

比如,如果要分析鄉村地區公共財政和稅收的變動最好采用行政區劃,因為稅收和公共服務往往遵循這一邊界;如果跟蹤城市化及其對農田價格的影響,最好是基于土地利用開展城鄉劃分;而在制定區域性的交通規劃時,選用基于通勤等經濟關系的分類就更合適一些。

中國如何借鑒歐美經驗

從人的聚集這一城市化的本質特征來看,基于人口規模和密度界定城鄉,比我國目前施行的行政區劃標準更為合理。只不過,具體指標要符合中國實際。比如,可以考慮將人口規模在40000以上,核心區人口密度在5000人/平方公里以上的獨立居民點界定為城鎮。當然,具體標準可以再作討論。

以這一基準為參考,民政、稅務、自然資源、農業農村等部門,都可以根據自己的政策目標制定特定的城鄉劃分標準,科學研究機構亦可以根據需要來開發屬于自己的城鄉劃分體系。

在一些國家,居民可以根據投票決定將自己居住的社區注冊為城市還是村莊,這與其官員的“級別”無關,也不影響其他機構對這一居民點城鄉屬性的判斷。比如,日本有很小的居民點叫作“市”,美國有些2500人以下的小鎮選擇注冊為城市法人,但在科學的城鄉劃分中這些地區都仍然被界定為鄉村。

也就是說,城鄉劃分標準沒有必要與一座城市的等級掛鉤。即便未來我國各個部門自行制定城鄉劃分標準,這也只是與各自的政策投放有關,而與某個地方的“行政層級”“官員級別”等沒有直接聯系。

(作者陳明為中國社會科學院政治學研究所副研究員)
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